1. Проблемные ситуации в развитии и функционировании автоматизированных систем учета населения  

Создание АС ГРН осуществляется с целью обеспечения всех конституционных направлений деятельности государства, требующих достоверных, комплексных и полных персональных данных о населении, а также о лицах, проживающих и пребывающих на территории Российской Федерации.  

Необходимость создания единой автоматизированной системы “Государственный регистр населения” определяется теми проблемными ситуациями, которые возникают при функционировании автоматизированных систем учета различных категорий населения, муниципальных и региональных регистров физических лиц.  

В настоящее время учет отдельных категорий населения осуществляется в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти: в отделениях Пенсионного фонда, в налоговых службах, в военкоматах, избирательных комиссиях, в органах по труду, занятости и социальной защите населения и т.д. Основными функциональными задачами этих органов является не учет отдельных категорий населения, а такие задачи как сбор налогов и пополнение бюджета, социальное обеспечение, борьба с преступностью и коррупцией и т.д. Учет соответствующих категорий населения является средством, обеспечивающим решение определенных функциональных задач органов исполнительной власти. Состав реквизитов (признаков) граждан, которые хранятся в ФАИС учета населения, определяется функциональным назначением соответствующего органа исполнительной власти, нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок регистрации и учета конкретных групп населения.  

Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в соответствии с возложенными на них функциями проводят активную работу по автоматизации учета различных категорий населения и созданию соответствующих ведомственных баз персональных данных, на основе которых решаются функциональные задачи и формируется необходимая сводная и аналитическая информация. Различен уровень автоматизации этих органов. При этом накопление информации и создание автоматизированных систем осуществляется, как правило, на основе отдельных правительственных решений и ведомственных документов.  

К специализированным ФАИС, учитывающим соответствующие категории населения, относятся:  

• АИС Министерства труда и социального развития Российской Федерации (учитываются граждане, получающие пенсии, пособия и другие виды социальной помощи, а также безработные граждане);

• АИС Пенсионного фонда Российской Федерации (учитываются граждане, по которым производятся отчисления в Пенсионный фонд Российской Федерации);

• АИС Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации (учитываются граждане, охваченные системой медицинского страхования);

• АИС Фонда социального страхования Российской Федерации (учитываются граждане, имеющие право на возмещение утраченного заработка в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональными заболеваниями);

• АИС Министерства по налогам и сборам Российской Федерации (учитываются граждане, являющиеся налогоплательщиками);

• АИС МВД Российской Федерации (учитываются различные группы граждан, сбор сведений о которых входит в компетенцию ведомства);

• ГАС «Выборы» ЦИК России (учитываются граждане, являющиеся избирателями);

• ИС ВПВ МИД Российской Федерации (учитываются сотрудники посольств, загранучреждений Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации преимущественно пребывающие за ее пределами);

• АИС “Гражданство Российской Федерации” Управления Президента Российской Федерации по вопросам гражданства;

• АИС Министерства обороны Российской Федерации (учитываются военнообязанные граждане и граждане, проходящие службу в Вооруженных силах Российской Федерации);

• АИС Министерства юстиции Российской Федерации (учитывается спецконтингент) и др.  

Кроме того, в ФАИС создаются различные базы данных, регистры и кадастры, в которых учитываются: землепользователи, собственники недвижимости, акционеры и учредители юридических лиц и т.д.  

Однако, несмотря на наличие в отдельных ФАИС информации практически по всем аспектам учета населения, существующий подход к созданию ФАИС имеет ряд принципиальных недостатков, связанных с тем, что создание баз данных и ФАИС учета населения осуществляется на основе выработанных каждым органом исполнительной власти методических принципов, замкнутых технологий сбора и использования персональной информации, неунифицированных информационно-лингвистических средств.  

Сложившийся подход к созданию АИС учета отдельных категорий населения и затруднения при обмене информацией между АИС различных органов исполнительной власти приводят к ряду негативных результатов и возникновению проблемных ситуаций, основными из которых являются:  

• несопоставимость персональных данных в различных ФАИС учета населения;

• непосредственные технологические потери, к которым, прежде всего, относятся неоправданные затраты на сбор и многократный ввод одних и тех же идентификационных данных в различные ведомственные системы;

• отсутствие достоверной и сопоставимой информации, необходимой для выполнения функций территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;

• неоправданные сложности в информационном обслуживании проживающего на территории населения, прежде всего при обращениях граждан в органы государственной власти и местного самоуправления.

Необходимо отметить также, что существующая система регистрации населения и учета отдельных его категорий не ориентирована на предоставление комплексной информации о населении для администраций муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, необходимой при решении задач социально-экономического развития регионов и социального обслуживания населения.  

В настоящее время создание автоматизированных систем ведения регистров населения ведется по инициативе региональных и муниципальных администраций во многих субъектах Российской Федерации. Активно ведутся работы в г.г. Москве, Санкт-Петербурге, в Московской, Ярославской, Тверской, Ленинградской, Новосибирской, Тюменской и других областях. Значительная часть разработок осуществляется на муниципальном уровне.  

Практический опыт, накопленный в субъектах Российской Федерации, показывает, что на региональном и муниципальном уровнях базы данных учета населения создаются, в основном, в информационных службах администраций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.  

В условиях недостаточной проработанности нормативной правовой и методологической базы, создаваемые в регионах регистры значительно различаются по составу и структуре информационных фондов, по технологиям их формирования, актуализации и использования, по составу и качеству реализуемых информационных услуг.  

Создание АС ГРН будет способствовать преодолению указанных недостатков, разрешению проблемных ситуаций и направлено на достижение следующих результатов:  

• обеспечение информационной совместимости данных о личности, которые накапливаются и хранятся в территориальных АИС и АИС федеральных органов исполнительной власти (ФАИС);

• координация и нормативно-правовое регулирование взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере автоматизации учета данных о личности;

• обеспечение доступа к регистрационной информации о гражданах для заинтересованных органов государственной власти в соответствии с их законодательно определенными функциями;

• интеграция всех существующих ФАИС учета населения целью комплексного использования сведений о населении и информационной поддержки решения задач социально-экономического развития регионов.

2. Необходимость новой технологии информационного взаимодействия ФАИС учета населения  

При решении функциональных задач органам исполнительной власти необходимы первичные сведения об определенных группах населения не только из своих баз данных, но также из баз данных других ФАИС, для получения которых необходима организация межведомственного автоматизированного информационного взаимодействия.  

Отдельные министерства стремятся решить проблемы информационного взаимодействия путем создания схем обмена в собственных интересах. Так, например, в связи с необходимостью создания единого реестра налогоплательщиков – физических лиц было принято постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.99г. № 266 «О порядке ведения единого реестра налогоплательщиков», в соответствии с которым в Министерство по налогам и сборам Российской Федерации (МНС России) должны предоставлять сведения о физических лицах различные органы управления (паспортно-визовые службы, органы ЗАГС, регистрационные палаты, ГИБДД и др.). Значительную часть передаваемых в МНС России данных о физических лицах составляют сведения регистрационного учета. Схема сбора информации для налоговых органов представлена на рис.1П. Создание государственного регистра населения и организация взаимодействия с ним территориальных подразделений МНС России позволило бы обеспечить необходимую полноту и достоверность данных реестра налогоплательщиков и значительно упростить схему взаимодействия. Аналогичная схема информационного взаимодействия реализуется при формировании списка избирателей для ГАС “Выборы” (рис.2П).  

Потребности в информационном взаимодействии существуют и будут появляться в других ведомствах. Эти потребности к настоящему времени не оформлены постановлениями Правительства Российской Федерации или другими нормативно-правовыми актами. Реализация подобных информационных взаимодействий при отсутствии АС ГРН осуществляется

созданием транспортных коммуникационных сетей, связывающих “каждого с каждым”. Это приводит к необходимости создания телекоммуникационных узлов и связного оборудования в каждой АИС.  

Схема существующих информационных потоков между АИС учета населения на муниципальном уровне приведена на рис.3П.  

Анализ структур баз данных, хранящихся в ФАИС учета населения, показывает, что в каждой из них в состав данных о человеке входит блок основных регистрационных данных гражданина, позволяющих однозначно его идентифицировать. Эти регистрационные данные формируются в органах внутренних дел при регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания. В настоящее время в каждой ведомственной системе учета населения эти данные вводятся вручную, имеют свой формат представления, актуализируются в моменты обращения граждан в соответствующие ведомственные организации.

Государственный регистр населения должен включать именно такие регистрационные данные и строиться на основе существующей системы регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания в паспортно-визовой службе органов внутренних дел. Создание единых информационно-лингвистических средств (словарей, классификаторов, форматов представления основных регистрационных данных) АС ГРН и единой системы идентификации граждан позволит решить проблему информационной совместимости данных о личности, хранящихся в различных АИС учета населения, упростить процедуры информационного взаимодействия.  

3. Система регистрационного учета населения в органах ПВС и ЗАГС – основа создания АС ГРН  

Процедура регистрации граждан по месту жительства (постоянных жителей) и по месту пребывания (прибывших для временного проживания) на территории Российской Федерации осуществляется в соответствии с “Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации” (далее – “Правила регистрации”), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.95г. № 713, в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 23.04.96г. № 512 и от 14.02.97г. № 172, а также в соответствии с утвержденной приказом МВД Российской Федерации от 23.10.95г. № 393 инструкцией о применении вышеназванных “Правил регистрации”, регламентирующей порядок оформления регистрационных документов.  

Все граждане, проживающие в пределах административных границ данного административного образования или прибывшие для временного проживания на данной территории, обязаны пройти регистрацию по месту жительства или по месту пребывания в установленном порядке.  

Схема существующего технологического процесса регистрации граждан по месту жительства (месту пребывания) приведена на рис.4П.  

В соответствии с утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995г. № 713 “Правилами регистрации” органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, определены паспортно-визовые службы органов внутренних дел, а в остальных населенных пунктах — органы местного самоуправления. Указанные органы являются официальным источником актуальных учетных данных о населении и несут ответственность за их достоверность.  

Основными организациями, участвующими в осуществлении регистрационного учета и хранящими данные этого учета, являются жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭО), паспортно-визовые службы (ПВС) органов внутренних дел, жилищно-строительные и жилищные кооперативы, гостиницы, больницы и ряд других учреждений , перечисленных в “Правилах регистрации”. Ответственными за регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства являются должностные лица этих организаций.  

Актуальные учетные данные о постановке граждан на регистрационный учет по месту жительства или по месту пребывания, а также о снятии с регистрационного учета, оформленные в виде учетных документов установленной формы, направляются в республиканские, краевые, областные адресно-справочные бюро (АСБ). Сроки предоставления учетных данных в АСБ и формы учетных документов определяются действующими правилами регистрации.  

Недостатками существующей системы регистрационного учета в ПВС является отсутствие полной информации о детях до 14 лет, недостаточно оперативное получение информации об умерших. При создании АС ГРН указанные недостатки должны быть устранены.  

Совокупность содержащихся в картотеках ПВС сведений о гражданах, официально зарегистрированных по месту жительства в пределах соответствующей территории, должна составлять основу регистра населения этой территории.  

Наряду с информацией регистрационного учета граждан по месту жительства и по месту пребывания для расширения информационных и функциональных возможностей ГРН необходимо использовать также данные органов ЗАГС о государственной регистрации актов гражданского состояния. Это позволит оперативно проконтролировать своевременность регистрации по месту жительства детей, выписку умерших, обмен паспорта при перемене имени (фамилии, собственно имени и отчества).  

В соответствии с Федеральным законом от 15.11.1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» органы ЗАГС производят регистрацию актов гражданского состояния и несут ответственность за достоверность сведений, указанных в записях актов гражданского состояния.  

Функции регистрации актов гражданского состояния в отношении граждан, преимущественно пребывающих за пределами Российской Федерации, выполняют также консульские учреждения Российской Федерации.  

Схема существующего технологического процесса государственной регистрации актов гражданского состояния в органах ЗАГС приведена на рис.5П.  

Органы ЗАГС осуществляют оформление официальных документов, подтверждающих факт государственной регистрации акта гражданского состояния. В дальнейшем многие документы, оформленные органами ЗАГС, используются в составе исходных данных в процедурах регистрации населения по месту жительства. В частности, свидетельство о рождении служит основанием (совместно с паспортами родителей) для регистрации ребенка по месту жительства; свидетельство о смерти — для снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства; свидетельство о заключении брака — для замены идентификационных данных при прохождении регистрации по месту жительства. Таким образом, органы ЗАГС является одним из источников исходных данных при прохождении гражданином процедуры регистрации по месту жительства. Однако сведения органов ЗАГС не заменяют сведений регистрационного учета граждан по месту жительства, поскольку в органах ЗАГС не осуществляется актуализация регистрационных данных по месту жительства (гражданин может родиться в одном регионе, зарегистрировать брак в другом, а проживать в третьем регионе, в органах ЗАГС которого нет ни одной актовой записи по этому гражданину).  

Таким образом, система регистрационного учета является территориальной межведомственной системой, функционирование которой обеспечивается как организациями различной ведомственной подчиненности, так и организациями, находящимися в подчинении органов местного самоуправления.

Процедуры регистрации граждан по месту жительства и регистрации актов гражданского состояния в действующей системе учета населения являются первичными процедурами по отношению к процедурам ведомственной регистрации различных категорий населения.  

Анализ взаимосвязи регистрационного учета населения по месту жительства или пребывания и функционально-ориентированного учета различных социально-профессиональных категорий населения позволяет сделать следующие выводы:  

• в отличие от учета отдельных категорий граждан, являющегося вспомогательной функцией органов исполнительной власти, регистрация граждан по месту жительства является непосредственной функцией паспортно-визовой службы;

• только процедура регистрационного учета постоянно проживающих и временно пребывающих граждан по адресно-территориальному принципу обеспечивает охват всего населения и ведение актуального регистра населения;

• функционально-ориентированные системы учета населения осуществляют учет отдельных социально-профессиональных групп населения, работа с которыми отнесена к компетенции соответствующего органа исполнительной власти и которые составляют только часть всего населения данной территории;

• информация, возникающая в системе регистрационного учета граждан по месту жительства, идентифицирует гражданина и используется в качестве исходной при учете групп населения во всех системах, где к основной идентификационной информации о человеке добавляется специфическая для соответствующего органа исполнительной власти функциональная информация;

• эффективность большинства ФАИС учета населения зависит от достоверности и оперативности получаемых ими сведений регистрационного учета граждан по месту жительства, поэтому существует прямая заинтересованность в интеграции ФАИС с АС ГРН в единое информационное пространство, что позволит обеспечить оперативную актуализацию идентификационных и адресных данных граждан, зарегистрированных в системах учета населения.

Таким образом, только действующая система регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания интегрированная с системой записи актов гражданского состояния могут являться основой для формирования актуальных и достоверных сведений о населении Российской Федерации и создания государственного регистра населения.  

Следует отметить, что уровень автоматизации и технической оснащенности паспортно-визовых служб органов внутренних дел и органов ЗАГС в целом значительно ниже, чем уровень автоматизации ФАИС. При создании АС ГРН именно на автоматизацию работы этих служб должно быть обращено особое внимание.  

4. Направления решения основных проблем информационного взаимодействия в сфере учета населения  

Возникающие в сфере учета населения проблемы организации информационного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления можно объединить в следующие группы:  

1. Функциональные проблемы.  

В настоящее время информационное взаимодействие между органами исполнительной власти отсутствует либо осуществляется по принципу “каждый с каждым” в интересах решения функциональных задач каждого отдельного органа и на основе готовящихся постановлений Правительства Российской Федерации. Необходимо на основе анализа потребностей в информационном обмене федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления определить перечень общих для всех систем признаков личности и создать соответствующую этому перечню территориально-распределенную базу персональных данных о населении (государственный регистр населения), не ущемляя интересов ни одного из равноправных органов государственной власти и органов местного самоуправления.  

2. Методические проблемы.  

Различия ведомственных и территориальных принципов учета различных категорий граждан затрудняют информационное взаимодействие. Необходимы разработанные на государственном уровне принципы построения интегрированной системы учета населения как составной части единого информационного пространства.  

3. Информационно-лингвистические проблемы.  

Каждая ФАИС учета населения имеет свои методы идентификации личности, форматы представления данных, свои классификаторы и словари, что затрудняет реализацию информационного взаимодействия в автоматизированном режиме, требует разработки специальных средств автоматического перекодирования и т.д. Для обеспечения информационного взаимодействия необходимо единое лингвистическое обеспечение.  

4. Программно-технические проблемы.  

Невозможность реализации автоматизированного режима обмена информацией в связи с неравномерностью уровня программно-технической оснащенности различных АИС учета населения и, в первую очередь, низким уровнем автоматизации органов регистрационного учета граждан – паспортно-визовой службы МВД России и органов ЗАГС. Необходимо реально осуществить государственную политику в области приобретения и эффективного использования программно-технических средств.  

5. Телекоммуникационные проблемы.  

Преобладание ведомственных виртуальных информационно-телекоммуникационных сетей вертикального взаимодействия в условиях, когда основное межведомственное информационное взаимодействие должно осуществляться на территориальном уровне. Необходимо создание территориальных административных телекоммуникационных сетей, осуществляющих “горизонтальные” связи ведомственных организаций на территории.  

6. Нормативные правовые проблемы.  

Отсутствие нормативных правовых актов, обязывающих ведомства обмениваться между собой данными и предоставлять информацию администрациям регионов и территорий, нерегламентированность порядка доступа населения к этой информации. Необходимы законы о персональных данных и о государственном регистре населения, а также нормативная правовая и нормативно-техническая база, регламентирующая порядок использования и защиты данных о населении.  

Значительному упрощению решения проблем информационного взаимодействия и комплексного использования информации о населении будет способствовать создание АС ГРН.